Folyamatos felügyelet és repülésbiztonsági profil
Pár éve csak, hogy a Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (ICAO) a 2010-es montreáli közgyűlésen döntést hozott egy új, dinamikus alapokra helyezett repülésbiztonság-felügyeleti rendszer felállításáról, amely mindamellett, hogy megtartja a korábbi felügyeleti program vezérelveit, egyúttal át is alakítja az egyes ICAO-tagállamoktól és azok repülésbiztonság felügyeleti képességéről való információszerzés rendszerét, folyamatossá téve az országok tájékoztatási kötelezettségét. Az új folyamatos monitoring-megközelítést (Continuous Monitoring Approach, CMA) alkalmazó felügyeleti rendszert és a kapcsolódó online felületet az ICAO 2013. január 1-jén helyezte éles üzembe.
Az ICAO 1999 januárjában indította útjára univerzális repülésbiztonság-felügyeleti auditprogramját (Universal Safety Oversight Audit Programme, USOAP), azzal az elsődleges céllal, hogy a különböző repülési múlttal és kultúrával rendelkező tagországok saját repülésbiztonság-felügyeleti rendszereiben megmutatkozó, az ICAO által lefektetett követelményrendszertől való eltéréseket felszámolja. Ennek érdekében minden tagállamnál rendszeres átfogó és visszaellenőrző auditokat hajtott végre, amelyek eredményét táblázatos formában – az átláthatóság elvét követve – a tagállamok számára, eleinte csak zárt rendszerben, nyilvánossá tette. Az összehasonlítás – és így a verseny – pedig ösztönzőleg hatott arra, hogy az ICAO-t létrehozó chicagói egyezmény országai többet tegyenek az általuk felügyelt repülések biztonsága érdekében, folyamatosan képezzék szakember-állományukat, és hogy az ICAO előírásainak megfelelő repülésbiztonsági felügyeleti rendszert működtessenek.
CSA-tól CMA-ig
Az ICAO az USOAP indulásakor olyan auditálási rendszert állított fel, amely a tagállamok repülésbiztonság-felügyeleti képességét az úgynevezett kritikus elemek (Critical Elements, CEs) vizsgálatán keresztül méri fel. Egy repülésbiztonság-felügyeleti rendszer nyolc kritikus eleme magában foglalja a polgári repülési tevékenységek teljes spektrumát az alábbiak szerint:
CE-1. (Primary aviation legislation) – Elsődleges légiközlekedési szabályozás; olyan átfogó és kötelező érvényű légügyi előírás vagy törvény, amely összhangban áll a tagállam légiközlekedési tevékenységeinek környezetével és annak összetettségével, valamint lehetővé teszi a chicagói egyezményben foglalt kötelezettségeknek való megfelelést.
CE-2. (Specific operating regulations) – Eljárási szabályok; az elsődleges szabályozást lebontva a chicagói egyezmény függelékeiben (ICAO Annex) meghatározott szabványoknak és ajánlott gyakorlatoknak megfelelő végrehajtási eljárásokra, beleértve az ehhez szükséges eszközöket és infrastruktúrát, továbbá a repülésbiztonság-menedzsmentet, valamint a képzési rendszereket.
CE-3. (State civil aviation system and safety oversight functions) – A légiközlekedés igazgatási, hatósági rendszere és a repülésbiztonság-felügyeleti funkció ellátása.
CE-4. (Technical personnel qualifications and training) – A felügyeleti tevékenységet ellátó szakemberek képzettségi követelményei, valamint képzésük, továbbképzésük rendszere.
CE-5. (Technical guidance, tools and provision of safety-critical information) – Technikai útmutató anyagok, eszközök és a biztonságkritikus információk kezelésére vonatkozó előírások a felügyeleti tevékenységet ellátó szakemberek részére.
CE-6. (Licensing, certification, authorization and/or approval obligations) – Engedélyek és jóváhagyások kiadásával kapcsolatos eljárásokra vonatkozó követelmények.
CE-7. (Surveillance obligations) – Ellenőrzési és folyamatos felügyeleti funkciók.
CE-8. (Resolution of safety concerns) – A repülésbiztonsággal kapcsolatos hiányosságok folyamatos figyelésére, elemzésére, valamint ezek feloldására irányuló eljárások és folyamatok.
Egy átfogó rendszerszemléletű (Comprehensive System Approach, CSA) repülésbiztonsági auditon az ICAO a felsorolt nyolc kritikus elem mindegyikét megvizsgálja egy adott tagállam esetében az audit tárgyát képező, szintén nyolc kulcsfontosságú területre nézve:
LEG – Elsődleges légiközlekedési szabályozók és a polgári repülés területeire kiterjedő szabályok megléte (a jogszabályok szintjén);
ORG – A polgári repülés felügyeletének szervezeti oldala (struktúra, erőforrások);
PEL – Személyi alkalmasság, szakszolgálati engedélyezés és képzés;
OPS – Légijármű üzembentartása;
AIR – Légijármű légialkalmassága;
ANS – Léginavigációs szolgálatok;
AIG – Légijárművek baleseteinek és eseményeinek kivizsgálása;
AGA – Repülőterek és földi kiszolgálók.
Az audit alá vont tagállamnak a CSA szerinti átfogó auditok során közel ezer különböző úgynevezett protokollkérdést kellett megválaszolnia, valamint az egyes válaszadásokat bizonyító erejű dokumentumokkal is alátámasztania, amelyeket nem csak a helyszínen vizsgáltak meg az auditorok, hanem az ICAO montreáli központjában erre a célra létrehozott egységnek is megküldtek validálásra. Csak ezután következett az „eredményhirdetés” a felfedett hiányosságokról az auditról készült zárójelentés formájában, amelyben a hiányosságok felsorolása mellett az ICAO javaslatokat is tett azok kijavítására. Az ICAO auditáló szakembereinek mind a nyolc terület szakmai követelményeit lefedő vizsgálatot kellett elvégezniük, az ilyen auditok életciklusa pedig a felkészüléstől – a helyszínen eltöltött 7–10 napon túl – a zárójelentés és a tagállam által elkészített javító intézkedési terv megküldéséig, valamint az eredmény hivatalos közzétételéig akár másfél évig is eltarthatott. Az ICAO ebben az időszakban két évre előre tette közzé a tagállamonként tervezett helyszíni auditok ütemezését, de az érintett országok legkésőbb 12 hónappal a helyszíni tevékenység előtt hivatalos értesítést is kaptak. Az időpontok véglegesítését minden esetben egy kétoldalú egyetértési megállapodás aláírása követte, amely biztosította a teljes folyamat során a tagállam és az ICAO kapcsolattartói közötti gördülékeny együttműködést.
Az 1999-től 2004-ig, valamint a 2005-től 2010-ig tartó két CSA auditálási ciklusban minden tagállam legalább két alkalommal sorra került, így lehetőség volt a korábbi eredmények javítására is. Azonban a tagállamonként eltérő vizsgálati időpontok miatt az egyes tagállamok repülésbiztonsági felügyeleti képességét jellemző mutatószámok csak pillanatképet adhattak, amelyeket csupán tájékoztató jelleggel volt érdemes összehasonlítani, tekintettel arra, hogy egy adott időpontban mind a 191 tagállamra nézve egyszer sem állt rendelkezésre naprakész, valós idejű adat.
Az új CMA, azaz a folyamatos megközelítés előnye a korábbi CSA rendszerű auditálással szemben éppen az, hogy a protokollkérdésekre adott válaszokat és a megfelelés bizonyítékait egy külön védett webes felületen kell a tagállamoknak napra készen tartaniuk, az ICAO központ munkatársai pedig időszakonként validálják azokat, és ekkor frissítik a kapcsolódó mutatószámokat is. Tehát az értékek sokkal dinamikusabbá, ezáltal hitelesebbé és jobban összehasonlíthatóvá válnak, egyúttal az ICAO számára is könnyebb lesz az emberi erőforrásokkal való gazdálkodás, tekintettel a helyszíni auditok hosszabb távon várható csökkenésére. Továbbra is lesznek helyszíni auditok, de ezekre csak bizonyos esetekben lesz szükség, ha például egy tagállam egy vagy több területen olyan mértékű (akár pozitív, akár negatív irányú) változást produkál, amely jelentősen befolyásolja repülésbiztonság-felügyeleti rendszerének működését. Fontos megjegyezni, hogy bármilyen változás ebben a rendszerben repülésbiztonsági kockázatot hordozhat magában (például a légiközlekedési hatósági feladatokat ellátó szervezet struktúrájában esetlegesen bekövetkező jelentős változás is).
Más eset, ha egy tagállam a korábbi CSA auditok során elért, viszonylag gyengébb eredményén szeretne önkéntes alapon javítani, mert ebben az esetben soron kívüli helyszíni auditot is kérhet – akár csak egyetlen terület vizsgálatára is. Ezt azonban a jövőben csak költségtérítéses alapon vállalja el az ICAO, amennyiben az auditot kérelmező tagállam nem szerepel az ICAO saját prioritási sorrendje szerint adott időszakra összeállított auditálási tervében.
Azoknak a tagállamoknak, amelyek a korábban felfedett hiányosságaik kijavításában folyamatos fejlődést tudnak felmutatni, és ezt rendszeresen rögzítik is az online felületen, továbbá az ICAO esetleges soron kívüli tájékoztatási kéréseit határidőre megválaszolják, a közeljövőben nem kell számítaniuk helyszíni audit tevékenységre (kivéve a fent említett esetet, amikor a tagállam saját maga kezdeményezné a helyszíni vizsgálatot).
A CMA működési elve
A CMA keretében az ICAO a tagállam saját rendszerében nyilvántartott repülésbiztonsági adatokból, másik nemzetközi hatáskörben eljáró regionális repülésbiztonsági felügyeletet gyakorló szervezettől (pl. EASA), a légiközlekedési iparág szereplőinek adataiból, továbbá a változó felépítésű, esetenként csak a kiemelt témakörökben elvégzett újabb helyszíni auditok megállapításaiból nyeri ki a repülésbiztonsági felügyeleti teljesítmény értékeléséhez szükséges információkat. Az értékelés a CSA-hoz hasonlóan a kritikus elemek és audit témakörök szerint osztályozható protokollkérdéseken keresztül, a kulcsfontosságú repülésbiztonsági szabályokat meghatározó ICAO Annex 1, 6, 8, 11, 13 és 14 alkalmazásának vizsgálatán alapul. Mindez a CMA alatt további kockázatelemzéssel egészül ki.
Az eredmények közzététele a hazai légiközlekedés „névjegyeként” jelentősen befolyásolja a tagállamok nemzetközi légiközlekedésben betöltött szerepének megítélését, illetve hatással van a versenyre is.
A CMA tevékenység során az ICAO folyamatosan ellenőrzés alatt tudja tartani a tagállamok repülésbiztonsági felügyeleti képességét és repülésbiztonsági teljesítményét, valamint azok fejlesztése érdekében a következő fázisok szerint jár el (lásd az 1. ábrát):
1. ábra: a CMA fázisai
- Összegyűjti és érvényesíti, majd jóváhagyja a több szintről érkező repülésbiztonsági információkat,
- Elemzi és értékeli az adott tagállam repülésbiztonság-felügyeleti képességét,
- Feltárja és rangsorolja a hiányosságokat azok súlyossága szerint,
- Stratégiát állít fel a szükséges további CMA tevékenységek végrehajtása érdekében.
Fontos megjegyezni, hogy az 1. fázisban a tagállamoktól – főként elektronikus formában, a jelszóval védett felületeken keresztül – begyűjtött adatok mellett az ICAO által előrevetített struktúra szerint a tagállamok nemzeti repülésbiztonsági rendszereinek (State Safety Program, SSP) működése során keletkező repülésbiztonsági információk is becsatolódnak a CMA ciklusba (lásd a 2. ábrát). A tagállamok által működtetett SSP-k fejlettségi szintje pedig külön tényezőként szerepel az ICAO által folyamatosan nyomon követett repülésbiztonsági kockázati mutatók (Safety Risk Indicators, SRI) között, amelyek együtt adják meg az úgynevezett „State Safety Profile”-t, azaz a tagállam repülésbiztonsági profilját. A profil további elemei többek között:
• LEI – Lack of Effective Implementation: az ICAO szabályrendszerétől való eltérés mértéke,
• SSC – Significant Safety Concern: jelentős repülésbiztonsági kockázat (fennáll-e vagy sem),
• Level of activity – A tagállam repülésbiztonsági felügyeleti tevékenységének vizsgált területenkénti volumene (például kiadott/felügyelt szakszolgálati engedélyek száma, kiadott/felügyelt légijármű-üzembentartói engedélyek száma),
• A légiközlekedési volumen (forgalom) várható növekedésének mértéke,
• SSP&SMS progress – a nemzeti repülésbiztonsági program és a repülésbiztonság menedzsment-rendszerek fejlettsége.
2. ábra – A repülésbiztonság-menedzsment és a CMA kapcsolata
A felsorolt tényezők együttesen határozzák meg, hogy egy adott tagállam hányadik helyre kerül az ICAO prioritási listáján. Az ICAO egy bizonyos prioritás felett szükségesnek ítélheti a helyszíni vagy egyéb CMA tevékenységek beütemezését. Tehát a jövőben a repülésbiztonsági profil elemei lesznek azok a kiemelt teljesítménymutatók, amelyek az ICAO számára komplex információt szolgáltatnak, ezért számunkra is rendkívül fontos, hogy Magyarország profilját folyamatosan nyomon kövessük.
Magyarország és az USOAP
A 2008 júniusában, majd 2012 márciusában végrehajtott helyszíni auditok során Magyarország folyamatosan javította pozícióját, és jelenleg az ICAO európai és észak-atlanti régiójának középmezőnyében foglal helyet az ICAO szabályozásának hatékony implementálását tekintve.
A 2012-es helyszíni ICAO auditra való felkészülést azzal a céllal kezdtük el az NKH Légügyi Hivatal kijelölt nemzeti folyamatos monitoring koordinátora (NCMC), Mudra István vezetésével, hogy minél több felfedett hiányosságot lezárhatóvá tegyünk, javítva ezzel az ICAO által az előző auditokon megállapított hiányosságainkon, és ezzel hazánk nemzetközi megítélésén is. A korlátozott időkeret és a rendelkezésre álló erőforrások nem tették lehetővé a hiányosságok maradéktalan kijavítását az audit időpontjáig, ezért a most következő időszakban is bőven lesz még tennivalónk, különös tekintettel az ICAO évente változó, fejlődő szabályozására, valamint a Magyarországot az Európai Unió tagállamaként érintő folyamatosan megjelenő új uniós jogszabályokra.
A 2011. és 2013. január 1-je között tartó, kétéves CSA–CMA átállási időszakot követően az éles üzembe helyezett online felületen jelenleg is folynak a munkálatok. Az ICAO az elmúlt években azon dolgozott, hogy különböző hozzáférésű adatbázisait egy portálrendszer alá telepítse, ezzel is könnyítve a tagállami felhasználók munkavégzését. A CMA online felülete azonban önmagában olyan sok elemet tartalmaz, hogy kivételt képez az ICAO portál környezetben működő adatbázisok alól, így még ma is önálló hozzáféréssel működik, és az átállási időszakban tulajdonképpen csak a belső felhasználói felület és a tagállamok adatszolgáltatás adási struktúrája változott. A korábbi „finding alapú” (az auditok során felfedett hiányosságokhoz kapcsolódó) válaszadás most már kizárólag protokollkérdés-alapúvá vált, amely azt jelenti, hogy elméletben minden egyes protokollkérdésre folyamatos válaszadási (és a tagállam repülésbiztonsági felügyeleti rendszerében bekövetkező esetleges változás esetében válaszfrissítési) kötelezettség érvényes, függetlenül a korábban adott válaszoktól. Ez a gyakorlatban egyfajta rendszeres „self-assessment”-et, azaz önelemzést feltételez a tagállamok oldaláról minden egyes protokollkérdés vonatkozásában, és így a kapcsolódó kritikus elemek és auditálási területek szintjén is. Ráadásul a protokollok nem csak a repülésbiztonsági felügyelet és a kapcsolódó légiközlekedési tevékenységek közvetlen szakmai jogforrásait érintik. Az ICAO-szabályok jelentős részének implementálása a közlekedésért felelős minisztériumon és a légiközlekedési hatóságon túlmutató egyeztetéseket igényel más társintézményekkel, társszervekkel és szolgáltatókkal. A szóban forgó folyamatosság elvét szem előtt tartva pedig ez a szakmai munka csak a légiközlekedésben érintett kormányzati, állami szereplők aktív és strukturált együttműködésével lehetséges.
Jelenleg az ICAO a CMA online felületére való feltöltését végzi az új protokollkérdéseknek, amelyek az első USOAP kérdéscsomag létrehozása óta változáson átesett ICAO-szabályok ellenőrzését teszik majd lehetővé, azonban mind a 191 tagállam korábbi adatbázisban tárolt adatainak átemelése és feldolgozása az új kérdések tükrében még az ICAO számára is időigényes feladat. Amint elkészülnek az adatok átmozgatásával, azok további karbantartása és a folyamatosság betartása már csak a tagállamok hozzáállásán múlik.
Miczki Júlia
NKH Légügyi Hivatal
Cikkünk a Nemzeti Közlekedési Hatóság támogatásával készült!